关于中办国办《关于加强新时代水土保持工作的意见》的解读

厅党组成员、副厅长王荣喜同志对中办国办《关于加强新时代水土保持工作的意见》（以下简称《意见》）做解读。

一、《意见》出台的主要背景和意义

水土资源是人类赖以生存和发展的基础性资源。水土流失是生态退化的集中体现，不仅影响生态安全，而且影响防洪安全、粮食安全和经济社会可持续发展。党和国家历来高度重视水土保持工作。1952年，毛泽东同志视察黄河时，发出了“要把黄河的事情办好”的指示，特别强调“必须注意水土保持”。1957年，国务院发布《中华人民共和国水土保持暂行纲要》、成立国务院水土保持委员会。之后先后召开六次全国水土保持会议，大力号召开展水土保持工作。1982年，国务院颁发《水土保持工作条例》。1991年，《中华人民共和国水土保持法》颁布实施，水土保持工作步入法治化轨道。1993年，国务院印发《关于加强水土保持工作的通知》，明确提出水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的一项基本国策。2005年至2007年，水利部、中国科学院和中国工程院联合开展中国水土流失与生态安全综合科学考察。2010年全国人大常委会审议通过修订后的《水土保持法》。2015年国务院批复《全国水土保持规划（2015-2030年）》。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国水土保持工作取得显著成效，全国水土流失面积已由上世纪80年代的367万平方公里减少到2020年的269万平方公里（减少了98万平方公里），水土流失面积占国土面积的比例由38.48%下降到28.15%，减少了10个百分点，为促进生态环境改善和经济社会发展发挥了重要作用。但总体上看，与新时代新要求相比，当前水土保持工作中还存在思想认识不够深、体制机制不完善、防治成效不稳固、市场作用发挥不充分等问题。水土保持工作正处在一个十分重要的节点，进则全胜、不进则退。

《意见》的出台是深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于水土保持的重要讲话指示批示精神的重大举措。深入贯彻习近平生态文明思想，全面落实人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是生命共同体、用最严格制度最严密法治保护生态环境等重大原则，对做好水土保持工作提出了新的更高要求。《意见》的出台，对于全党全社会全面贯彻落实习近平生态文明思想，切实增强做好水土保持工作的政治自觉、思想自觉和行动自觉，推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。

《意见》的出台是完整准确全面贯彻新发展理念、服务保障高质量发展的需要。进入新发展阶段，我国要建设人与自然和谐共生的现代化，经济社会发展将全面绿色转型。党的二十大将“生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”纳入2035年基本实现社会主义现代化远景目标，将“生态文明建设实现新进步”确立为“十四五”时期经济社会发展主要目标之一，明确提出“科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理”，为进一步加强水土保持工作指明方向。中央关于生态文明建设、全面推进乡村振兴以及推进长江经济带发展等重大战略，都明确了水土保持工作的具体任务。《意见》的出台，是推动各方面和全社会进一步统一思想、凝聚共识、落实责任、形成合力的需要。

《意见》的出台是根本上解决水土保持工作深层次矛盾和问题的需要。虽然经过多年不懈努力，水土保持工作取得了积极成效，但总的来看，我国水土流失量大面广、局部地区严重的状况依然存在，防治成效还不稳固。要解决这些问题，把中央要求不折不扣落实到位，当前工作中还有不少薄弱环节，特别是还存在一些体制机制障碍。比如，在落实系统治理理念和两手发力要求等方面还有不少差距，地方政府主体责任和相关部门职责落实的还不到位，权责清晰的管理体制和协调联动的工作机制尚未完全建立，有利于调动社会力量和市场主体参与水土流失治理积极性的政策机制还不完善。因此，有必要中央制定出台专门文件，对新阶段水土保持工作作出具体制度性安排，以进一步落实好中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，充分调动社会各方面的积极性，推动形成党委领导、政府负责、部门协同、企业主体、社会组织和公众共同参与的工作格局。

二、《意见》的主要内容

《意见》由三大板块六个部分构成，共22条。第一板块为总体要求（第一部分），第二板块为重点任务（第二至第五部分），第三板块为保障措施（第六部分）。

第一板块是总体要求，包括指导思想、工作要求、主要目标等3方面内容。指导思想:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，全面贯彻习近平生态文明思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，认真落实节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水思路，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，以推动高质量发展为主题，以体制机制改革创新为抓手，加快构建党委领导、政府负责、部门协同、全社会共同参与的水土保持工作格局，全面提升水土保持功能和生态产品供给能力，为促进人与自然和谐共生提供有力支撑。工作要求：坚持生态优先、保护为要，坚持问题导向、保障民生，坚持系统治理、综合施策，坚持改革创新、激发活力。主要目标：到2025年，水土保持体制机制和工作体系更加完善，管理效能进一步提升，人为水土流失得到有效管控，重点地区水土流失得到有效治理，水土流失状况持续改善，全国水土保持率达到73%（安徽91.8%）。到2035年，系统完备、协同高效的水土保持体制机制全面形成，人为水土流失得到全面控制，重点地区水土流失得到全面治理，全国水土保持率达到75%（安徽92.88%），生态系统水土保持功能显著增强。

第二板块包括第二至第五部分，涉及预防保护、人为水土流失监管、重点治理、提升管理能力和水平共四项重点任务。

1.全面加强水土流失预防保护。核心是落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，结合重要生态系统保护和修复重大工程，统筹推进水土流失预防保护。一是切实加大重点区域预防保护力度。明确在江河源头区、重要水源地、水蚀风蚀交错区等区域全面实施水土流失预防。对暂不具备水土流失治理条件和因保护生态不宜开发利用的区域加强封育保护。二是着力提升生态系统水土保持功能。根据年度动态监测成果不同地类的水土流失分布情况，结合中央有关部署，对提升林草生态系统、农田生态系统和城市生态系统水土保持功能分类提出要求。三是突出抓好水土流失源头防控。按照国土空间规划和用途管控要求，提出建立水土保持空间管控制度，落实差别化的保护治理措施和管控要求等。

2.依法严格人为水土流失监管。重点是用最严格制度最严密法治保护生态环境，聚焦有效管住人为水土流失增量的政策措施。一是健全监管制度和规则。明确要健全覆盖所有人为水土流失行为的水土保持监管制度，强化水土保持方案刚性约束，加强事前事中事后全链条全过程监管和分类精准监管。二是创新和完善监管方式。明确要建立健全以卫星遥感监管为基本手段、以重点监管为补充、以“信用+风险”监管为基础的新型监管机制，及时发现、精准判别、严格查处水土保持违法违规行为，提出信用评价、激励惩戒及追究生态环境损害赔偿责任等。三是强化企业主体责任落实。明确了生产建设单位水土流失防治主体责任及其行业主管部门的行业监管和指导责任。四是构建协同监管格局。提出要健全部门协同、上下联动、全社会参与的水土保持监管体系。包括加强水土保持行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作，强化司法保障监督，健全与纪检监察机关沟通机制，以及发挥社会监督作用等。

3.加快推进水土流失重点治理。坚持系统治理，聚焦服务保障国家重大战略，结合全国水土流失状况及成因等特点，明确重点治理的方向和措施。一是打造小流域综合治理升级版。明确要以流域水系为单元，整沟、整村、整乡、整县一体化推进小流域综合治理。以山青、水净、村美、民富为目标，大力实施生态清洁小流域建设，因地制宜打造特色小流域。二是着力推进坡耕地治理。要求有条件的区域逐步把缓坡耕地水土流失治理纳入高标准农田建设内容，统筹规划、同步实施。三是突出抓好泥沙集中来源区治理。四是完善重点治理工程建管机制。提出创新治理工程组织实施方式，优化项目审批手续。明确要积极推行先建后补、以奖代补、以工代赈等建设模式，健全治理成果管护机制。

4.提升水土流失防治能力和水平。主要是围绕政府和市场两手发力方面对水土保持管理提出要求。一是完善规划体系。对全国、流域及地方各级行政区水土保持规划提出要求。二是建立考核评价和激励制度。明确要建立完善省、市、县三级水土保持目标责任制，强化考核评价结果使用。提出将水土保持工作纳入相关督查激励、开展表彰奖励等举措。三是健全市场化投入机制。提出要综合运用产权激励、财税支持、金融扶持等政策，支持和引导社会资本和符合条件的农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体开展水土流失治理。四是强化监测评价。提出构建完善以监测站点监测为基础、常态化动态监测为主、定期调查为补充的水土保持监测体系，建立完善全国和重点区域土壤侵蚀模型，优化监测站网布局、建立监测设备计量制度等。五是加强科技创新。包括提升水土保持管理数字化、网络化、智能化水平，加强基础研究和关键技术攻关，加强学科建设，完善标准体系等。

第三板块为第六部分，是保障措施。从加强组织领导、强化统筹协调、强化财政保障、加强宣传教育、加强督促指导等5方面提出要求，确保党中央决策部署落到实处。提出国家层面建立水土保持部际联席会议制度，地方层面健全水土保持议事协调机制，明确要强化流域水土保持治理管理，加强跨区域水土流失联防联控联治。

三、《意见》提出的新举措

《意见》围绕解决当前水土保持工作存在的地方政府主体责任和相关部门职责落实不够到位、权责清晰的管理体制和协调联动的工作机制尚未完全建立、有利于调动社会力量和市场主体参与水土流失治理积极性的政策机制还不完善等方面，重点在水土保持管理体制、工作机制、市场化投入机制等方面提出一些新的政策措施。具体如下：

（一）建立指导和统筹新时代水土保持工作的协调议事机制。《意见》在第一部分“工作要求”中明确提出“加快构建党委领导、政府负责、部门协同、全社会共同参与的水土保持工作格局”，并在第六部分“保障措施”中提出“建立水土保持部际协调机制，强化协调配合，形成工作合力。水利部要发挥好水土保持工作牵头组织和统筹协调作用，发展改革、财政、自然资源、生态环境、农业农村、林业草原等部门要按照职责分工做好相关工作。地方各级政府要建立健全水土保持协调机制，研究解决重要问题，抓好督促落实”。明确了职责和任务分工，通过体制机制创新，压实责任。

（二）建立完善水土保持考核评价制度。《意见》在第五部分“提升水土保持管理能力和水平”中明确提出要“实行地方政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度，将考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价及责任追究、自然资源资产离任审计的重要参考。对水土保持工作中成绩显著的单位和个人，按照国家有关规定予以表彰和奖励”。目前水土保持工作已纳入地方政府目标责任考核，但仅仅是有赋分，本次《意见》提出了考核成果应用和责任追究，并明确了表彰奖励相关内容。

（三）健全水土保持市场化投入机制。《意见》在第六部分“保障措施”中重点提出了四项具体政策。一是对集中连片开展水土流失治理达到一定规模和生态修复预期目标的相关实施主体，允许依法依规取得一定份额自然资源使用权，从事相关产业开发。二是提出对淤地坝淤积和侵蚀沟、崩岗、石漠化治理等形成的可以长期稳定利用的耕地，按程序用于耕地占补平衡。三是提出建立水土保持生态产品价值实现机制，研究将水土保持碳汇纳入温室气体自愿减排交易机制。四是提出鼓励和引导公民、法人和其他组织以捐赠、资助等形式参与水土保持工作。

（四）完善治理工程建管机制。《意见》在第五部分“提升水土保持管理能力和水平”提出要创新水土流失重点治理工程组织实施方式，积极推行以奖代补、以工代赈等建设模式；发挥好村级组织、土地使用者、承包经营者作用，支持和引导社会资本和治理区群众参与工程建设。提出水土保持工程运行维护费用政府和受益主体分摊机制。

（五）构建水土保持协同监管格局。《意见》在第三部分“依法严格人为水土流失监管”中提出“强化部门间协同监管和联动执法，建立完善监管信息共享、违法线索互联、案件通报移送等制度”。一是明确要加强水土保持行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作，充分发挥司法保障监督作用。二是提出要健全与纪检监察机关沟通机制，发现党员干部和公职人员涉嫌违纪违法问题线索，及时移送纪检监察机关处理。三是明确生产建设项目主管部门要有针对性加强行业指导。

四、对标对表《意见》存在的短板与差距

近年来，安徽省坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻落实习近平生态文明思想，认真组织实施《全国水土保持规划（2015—2030年）》，持续推进全省水土保持高质量发展。五年来，全省水土流失治理投资约17.6亿元，完成新增水土流失治理面积3378.91平方公里，建成生态清洁小流域83条。全省水土流失面积和强度持续呈现“双下降”，2022年水土保持率达91.63%（已高于全国2025年73%的水平，我省2025年目标值为91.8%）。在水利部等国家七部委对各省人民政府2019年、2016-2020年、2021年实施全国水土保持规划实施情况考评中，我省连续获优秀等次。虽然取得了一些成绩，但对标对表《意见》，我省还存在一些短板与差距：

一是水土保持工作体制机制不够健全。省级层面尚未成立负责指导和统筹新时代水土保持工作的议事协调机制。全省16个市虽然出台了政府层级的水土保持工作联席会议制度，但解决难题、作用发挥还不够有效，水土保持相关工作职责落实不够到位。市级水利部门水土保持力量不足，全省仅六安、黄山、宣城、安庆4市有专门的部门，其他均为合署办公。

二是人为水土流失监管不够到位。我省处于长三角一体化、长江经济带、中部崛起三大战略叠加区，随着经济社会快速发展和城镇化推进，各类生产建设项目大量开工建设，仅2022年，省级以上批复水土保持方案项目116个，市县批复4430个，目前省部级审批的在建项目就有300多个，服务对象涉及各行各业，监管任务繁重。部分生产建设单位水土保持法律责任意识不强，违法违规现象时有发生；水行政主管部门监管手段还不够，不能及时精准发现违法违规行为；部门协同监管和联动执法还不够。

三是水土流失综合治理投入差距较大。根据省政府批复的《安徽省水土保持规划（2016-2030年）》，我省每年需完成水土流失治理面积不少于530平方公里。水利部要求二类省份每年建成15条生态清洁小流域。但2023年中央水土保持资金大盘减少，且主要向黄河流域和西部地区倾斜，投入我省仅4255万元，比往年减少三分之二；省级财政预算20116万元。市县级财政用于水土流失治理的投入与治理需求存在较大差距，以奖代补尚处于试点阶段，多元化投资渠道尚未形成，治理成效和覆盖面还需进一步提升。

四是水土保持监测与信息化科技水平不够。我省虽建立了水土保持信息化平台，但现有平台开发运用不够，遥感、云计算、大数据与水土保持融合不够，利用水土保持信息化手段辅助水土保持监管、治理等工作与苏浙等先进地区还有差距。全省现有28个水土保持监测站，但站网布局、监测手段、动态监测评价还不能满足新时代水土保持高质量发展要求。重点区域水土流失基础研究、关键技术攻关、技术推广和科技成果转化能力不足。

五是水土保持宣传教育范围还不广。我省目前水土保持国策宣传教育进学校、进党校覆盖面还不广，全社会水土保持意识还不强，关心、支持水土保持工作的氛围还不够。宣传的手段和方式还不够多样性。

下步，进一步对标对表《意见》，结合我省水土保持工作的短板和差距，在充分调研并广泛听取意见的基础上，草拟《关于全面加强新时代水土保持工作的实施意见》，以省委省政府或两办名义印发并抓好贯彻落实。进一步压实责任，完善体制机制，部门协同发力，省市县联动，确保各项措施落实落地见效，为实现“促进人与自然和谐共生，推动发展全面绿色转型，美丽安徽建设取得新突破”做出水土保持贡献。