关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见

    为认真贯彻落实《中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅印发<关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见>的通知》（皖办发〔2017〕22号）精神，加快推进我市农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”），激发农村发展活力，促进现代农业发展，实现农业增效、农民增收和农村稳定，提出如下落实意见。

    一、明确“三权分置”的总体要求

    实行土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，顺应了当前农业农村发展的形式，是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，对于落实农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活经营权，促进土地资源合理配置，加快构建新型农业经营体系，发展适度规模经营，推动现代农业发展，全面建成小康社会有着重要意义。各级党委、政府要站在全局和战略的高度，充分认识现阶段推行“三权分置”的必要性和重要性，进一步解放思想，锐意创新，结合当地资源禀赋和经济发展现状，按照“尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜、坚持市场导向”的原则，积极稳妥推进“三权分置”，决不能搞强迫命令、一刀切，不能借“三权分置”之机，把农村土地集体所有制改垮了，把耕地改少了，把粮食生产能力改弱了，把农民利益损害了。要紧紧围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，力争到2020年基本完成相关的改革任务，形成层次分明、结构合理、平等保护的“三权分置”格局，建立规范高效的“三权”运行机制，为发展现代农业、增加农民收入、全面建成小康社会提供坚实保障。

    二、把握“三权分置”重要内涵

    明晰集体土地所有权、农户承包权、经营主体经营权关系，是实行“三权分置”的前提和基础。各级各部门要采取切实可行的措施，科学把握农村土地“三权”的重要内涵，充分发挥“三权”的各自功能。

    （一）坚持农村土地集体所有权的根本地位。农民集体是土地集体所有权的权利主体，对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地、调整灾毁承包地、监督承包地的使用。对承包农户在集体经济组织内转让土地承包权的，须经农民集体同意;流转土地经营权的,须向农民集体书面备案。对尚未承包到户、仍由集体统一经营的耕地、林地、草地、园地、“四荒地”、水面等资源进行清查核实,评估作价,入股到经营主体,按股获得分红收益。集体土地被征收的,农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。要建立健全民主议事机制，保障集体成员的知情权、决策权、监督权，防止少数人将集体土地私相授受、谋取私利。

    （二）严格保护农户土地承包权。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。要维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地的各项权能，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地。不得违法调整农户承包地，阻碍农户获得土地征收补偿和社会保障；不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

    （三）加快放活土地经营权。充分利用确权登记颁证成果，积极引导农村土地经营权依法自愿有偿流转，激发农村生产要素内在活力。引导土地经营权向种田能手和新型经营主体流转，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。鼓励采取土地入股、土地托管、代耕代种等多种形式，探索更多放活土地经营权的有效途径。鼓励经营主体依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产附属配套设施；经营主体有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地；流转土地被征收的，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。有条件的地方可以试行对土地进行股份量化，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度，实现资源变股权、资金变股金、农民变股东的转变。

    三、有序推进“三权分置”

    （一）加强土地承包经营权确权登记颁证成果应用。完善农村集体土地所有权确权登记发证工作，将集体所有权确权到所有权主体的集体经济组织，并确保所有权证书发放到位。巩固确权登记颁证成果，建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。加快推进县级土地承包经营权确权登记颁证数据库建设，尽快建成全市范围内互联互通的土地承包经营权信息管理应用平台，形成“以图管地” “以人找地”和承包合同网签管理系统，实现土地承包合同管理、权属登记、数据查询、经营权流转和纠纷调处等工作信息化、规范化。建立健全确权登记信息共享和成果运用机制，积极推进确权登记成果在农业补贴、抵押担保、互换并地、“三变”改革和农业保险等方面的广泛应用，充分发挥土地承包经营权确权登记颁证的效能和作用。（市农委、市林业局、市国土局等负责）

    （二）建立健全土地流转规范管理制度。规范土地经营权流转交易，按照统筹建设的要求，依托宣城市公共资源交易中心和各县（市、区）公共资源交易中心，力争2017年建成全市统一的农村产权交易市场。健全农村土地经营权流转交易市场运行规则，利用宣城市公共资源交易服务平台，建设全市统一的农村产权交易系统，实现信息发布、网络竞价交易、登记备案等一站式服务功能，通过交易鉴证对土地经营权予以确认。加强流转合同审查、登记、备案、建档工作。完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，支持工商资本与新型农业经营主体建立利益联结机制，通过创办农民合作社、开展土地经营权入股等方式，带动新型农业经营主体发展农业产业化经营，实现产业链合理分工、资源要素优化配置，促进一二三产业融合发展，推动传统农业加速向现代农业转变，带动农民共同致富。引导工商资本从事良种繁育、“四荒地”开发、高标准农田建设、高标准设施农业等有利于促进农业供给侧结构性改革和农民收入增加的产业。对大面积、长时间流转土地经营权的工商资本，要通过建立健全资格审查、项目审核、风险防范、分级备案等制度，规范引导其经营行为，实现工商资本与农民合理分工、互利共赢。开展土地流转履约保证保险试点，确保土地经营权规范有序流转。（市农委、市林业局、市国土局、市工商质监局、市公共资源监督管理局、市公共资源交易中心等负责）

    （三）构建新型经营主体政策扶持体系。完善新型经营主体财政、信贷保险、项目扶持等政策。各级财政进一步扩大对新型农业经营主体的扶持资金规模，按照存量优化、增量倾斜的原则，增强对新型农业经营主体补贴补助的针对性和实效性。支持新型农业经营主体单独申报涉农项目，建立财政补助形成资产交由合作社持有管护新机制。支持新型农业经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。进一步落实支持新型农业经营主体的用水用电、市场拓展、税费等优惠政策。积极开展创建示范家庭农场、示范合作社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织“四创”活动，大力提升新型农业经营主体的生产能力和经营水平。支持农业信息进村工程与农民合作社结合，建立跨区域合作和同业联合的联合社，提升合作社的示范带动能力。支持新型经营主体相互融合，加快培育以龙头企业为核心、专业合作社为纽带、家庭农场为基础的现代农业产业化联合体，推动新型经营主体由交易联结走向优势互补、风险共担的主体融合。结合推动一二三产业融合发展和实施资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革试点，积极引导龙头企业采取订单、股份合作、利润返还、服务联结等形式，与农户建立紧密的利益联结机制，让农民分享三产融合发展成果。（市发改委、市财政局、市人社局、市农委、市林业局、市国土局、市金融办、市国税局、市地税局、市人民银行等负责）

    （四）大力培育新型职业农民。建立健全新型职业农民教育培训、认定管理、政策扶持“三位一体”的培育制度。办好农业职业教育，完善农广校体系，定向培养新型职业农民。进一步实施新型职业农民培育工程，加大农村实用人才带头人、现代青年农场主、职业经理人和新型农业经营主体带头人培训力度，到“十三五”末，培训职业农民12000人，实现新型农业经营主体带头人轮训一遍。引导有志投身于现代农业发展的城乡青年、返乡农民工、大中专毕业生、退役军人等加入新型职业农民队伍。建立健全新型职业农民扶持制度，支持引导新型职业农民大力发展乡村休闲旅游、农产品电子商务等新产业新业态，鼓励有条件的地方将新型职业农民纳入城镇职工社会保障体系。（市财政局、市农委、市人社局、市扶贫办等负责）

    （五）发展多种形式的土地（林地）股份合作。在依法自愿的前提下，组织农民以承包土地经营权、林地经营权等入股农业经营主体，采取“经营主体+基地+农户”“经营主体+集体+基地+农户”等多种组织形式，开展股权合作，让农民既能够作为股东获得收益分红，又能够让有意愿就地务工的农民获得工资性收入。鼓励支持农民成立土地股份合作社。（市农委、市林业局、市工商质监局等负责）

     四、强化“三权分置”组织保障

    （一）加强组织领导。实施“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措。各级党委、政府要切实承担主体责任，加强对这项工作的组织领导，统筹谋划，稳步推进。结合实际，研究制定具体落实措施，构建“三权分置”的政策支持体系，抓好典型示范，注重总结经验。建立监督检查制度，对“三权分置”的实施和落实情况每年进行专项检查。各有关部门要按照职责分工，相互支持配合，齐抓共管，合力推动“三权分置”有序实施。

    （二）加强培训指导。各地要围绕“三权分置”的实施，采取多种形式开展宣传，利用媒体进行政策解读。把“三权分置”内容列入当前农村基层干部的培训重点，按照分级负责的原则，层层组织开展培训，统一思想认识，提高政策执行能力和水平。

    （三）维护社会稳定。“三权分置”涉及多方权益，容易引发矛盾纠纷，必须高度重视，妥善调处化解。建立健全“乡村调解、县（市、区）仲裁、司法保障”的纠纷调处机制，按照有组织人员、有规章制度、有固定场所、有必要设施、有工作经费“五有”标准，推动乡村调解和县级仲裁体系建设，积极有效开展调解仲裁工作，确保土地承包经营纠纷化解在基层，解决在当地，切实维护农村社会稳定。

    （四）健全农村经营管理体系。严格按照2016年中央1号文件提出的“健全县乡农村经营管理体系，加强对土地流转和规模经营的管理服务”要求，加快县乡两级农村经营管理体系建设。研究制定加强县乡两级农村经营管理机构的具体方案，进一步强化农村土地承包管理、土地经营权流转指导服务、农村土地纠纷仲裁、农村三资管理、农村产权交易等工作，为积极推进“三权分置”提供组织保障。